关于东至经开区财政体制运行情况的调研报告

县人大常委会调研组

根据县人大常委会今年工作要点安排，9月下旬至10月上旬，县人大常委会组织调研组，在常委会副主任檀国文的带领下，对东至经开区财政体制运行情况进行了专题调研。调研以听取情况汇报和座谈交流的方式进行。东至经开区管委会、县财政局、国税局、地税局、审计局负责同志及香隅镇党委、人大主要负责同志参加调研座谈会。期间，调研组还赴霍山县、天长市考察交流，学习两地经开区的先进经验和好的做法。现将考察和调研情况报告如下：

一、霍山县和天长市经开区财政体制情况简介

1.霍山县经开区财政体制情况。霍山县经开区成立于2002年，是以电光源、新材料、农副产品加工为主导产业的省级技术开发区，辖一个农村社区和两个村，121个村民组。经开区规划面积20.6平方公里，建成区面积约13平方公里，2016年入区企业总数500家，实现工业总产值165.2亿元，其中规模工业总产值125亿元，财政收入约6亿元。目前，经开区财政实行“区村一体、分灶吃饭、核定基数、超收分成、滚动发展”的模式。财政收入主要包括工商税收、契税、耕地占用税、非税收入等，收入基数以2011年县政府下达的税收计划（1.03亿元）为准，可用财力基数以6200万元为准，税收县级所得超出1.03亿元部分，县与开发区按“45:55”比例分成。在土地出让金方面，扣除相关成本后，全额返还经开区。同时，对经开区实行严格的年度目标管理考核，连续两年考核合格的，经开区主要负责人确定为副县级待遇。

2.天长市经开区财政体制情况。天长市经开区成立于2003年，是以新能源材料、仪表线缆、装备制造、电子信息等为主导产业的省级技术开发区，辖一个市郊区街道。经开区建成区面积24.2平方公里，2016年入区企业总数1000余家（规上企业110家，其中产值超50亿元2家、超亿元59家），实现工业总产值610亿元，财政收入20.6亿元。目前，经开区财政实行“预算管理、非税留成、流动发展”的模式。经开区管委会作为市委市政府派出机构，按一级预算单位管理，不设立单独的财政体制，经开区实现的税收全部作为市本级收入，相应的税收优惠政策按程序审批后由市财政兑现。国有资源有偿使用收入全额返还经开区，土地出让金扣除成本后，全额返还经开区。

二、东至经开区财政体制情况

东至经开区成立于2006年，是省政府批准的唯一省级化工园区。区规划面积50.55平方公里，建成区面积15.32平方公里，2016年入区企业总数45家，实现工业总产值166.6亿元，其中规模工业总产值110.9亿元，财政收入3.39亿元。经开区财政体制发展主要经历了两个阶段：

第一阶段是2006年至2009年，按县直预算单位管理。园区管委会作为县委、县政府派出机构，财务独立核算，享有相应的经济审批权。

第二阶段是2010年至今，按分税制财政体制管理。2010年，县政府出台了《香隅镇及香隅化工园区分税制财政管理体制暂行办法》，对经开区及香隅镇实行“收入统一征管、支出合理划分、财力包干使用”的财政体制。具体为：财政收入按“属地”原则，将辖地内企业、个人缴纳的收入以及建设形成的各类税收全部划归经开区；财力按“不上解不补助”的原则，除排污费、教育费附加等随征非税收入外，全额留存经开区。因香隅镇与经开区地理位置重合，对镇财政收入不再单独划分，与经开区捆绑考核；对镇财力按“核定基数+经开区税收新增财力10%”的标准划分，从经开区实现的财力中抵扣。在土地出让金方面，工业用地扣除按政策计提和列支的相关支出、费用后全额返还经开区，商业用地县本级按净收益20%参与分成。在资金调度上，香隅镇按核定基数分月调度；经开区按当月收入实现的财力，结合年度预算安排情况分月调度。

2012年和2016年县政府分别修订出台了新一轮县乡财政体制，经开区和香隅镇基本沿用第一轮体制框架，只是在2016年根据经济形势发展进行了微调，将资源税作为上解收入划归县本级，商业用地县本级按总价款30%参与分成，香隅镇财力按“核定基数+经开区税收新增财力15%”的标准划分。财政体制调整运行7年来，经开区财政收入从2010年的1.01亿元，增加到2016年的3.39亿元，年均增幅22%以上；财力从2010年的0.52亿元，增加到2016年的2.38亿元，年均增幅达29%。

三、存在的困难和问题

1.经开区与香隅镇互相之间的带动和促进作用不明显。一是基础设施建设不能互利共享。经开区作为专业化工园区，其选址、建设必须与人口聚集区分开，远离香隅镇区街道，相应的道路、管网、排污、绿化等基础设施主要座落在开发区，不能与香隅镇共享共用，香隅镇区的基础设施需要另行投入建设。二是土地的商业价值没有提升。2010年以来，开发区出让的地块中，仅香隅加油站宗地（约5亩）为商业用地，其余全部为工业用地，扣除出让成本、费用和兑现优惠政策后，基本没有净收益，土地出让不能形成有效财力，经开区发展成果难以直接惠及香隅镇。三是香隅镇发展缓慢制约经开区进一步发展。香隅镇基础设施建设缓慢，商业发展程度低，缺少高档次的接待、娱乐、购物、休闲等场所，不利于经开区优化投资环境、提升对人才的吸引力和聚集力。

2.经开区财政收入质量不高。2014-2016年经开区财政收入分别为3.06亿元、3.07亿元、3.39亿元，但剔除平台公司缴纳的税收、交通运输业营改增过渡期补助、招商引资优惠政策后，实际收入约为1.74亿元、1.87亿元、2.01亿元。开发区内缺少税源骨干企业，2016年纳税千万元以上企业仅8家，近三年内新入区企业几乎没有产生税收。入驻企业税收贡献低，开发区内企业增值税总体税赋在2%左右，低于行业5-6%的平均数，其中农药企业的进项税率（17%）高于销项税率（11%）。企业产业层次偏低、产能落后低效、税收贡献较差等因素，已成为经开区实现长远发展的“瓶颈”问题。 

3.经开区财权与事权定位不明晰。一是经开区与香隅镇的财权事权定位不明晰。财政体制通过核定支出基数方式确定香隅镇财力，将香隅镇定位为一个服务开发区的机构，没有充分考虑镇区及下辖18个村的基础设施建设和维护、环卫保洁、村级道路、水利、美丽乡村建设及民生工程等方面支出需要。2016年按体制核定香隅镇财力1316万元，包括人员经费620万元，社会事业支出390万元、经济发展支出220万元，核定的财力基数与需要承担的支出责任不对等。二是经开区与县本级的财权事权定位不明晰。经开区实行单列的财政体制，应实现“自我发展、自求平衡”，但实际运行中，经开区的重点工程建设、安置房和保障房建设、年末农民工工资等维稳资金、安全环保投入等都还依靠县本级投入。

4.经开区地方债务规模较大。调研发现，经开区债务规模较大，截至2016年末，经开区债务累计6.79亿元，主要存在四个方面：一是2014年经审计认定的债务余额1.66亿元，主要为历年建设形成的外债，目前已通过政府债券进行置换；二是超财力借款2.77亿元，主要用于征地拆迁、土地报批、重点工程建设等；三是县城投公司代融资2.3亿元，因经开区没有融资平台，前期建设由县城投公司从国开行、农发行代为融资，用于道路、污水处理、土地征迁等项目，目前县城投已代偿1.63亿元；四是2016年末县乡往来累计欠县本级0.06亿元。从目前财力情况看，经开区对以上债务缺少偿还能力，需要县本级财政予以兜底。2017年又安排新增债券5000万元，加上今后PPP项目运营付费等支出，经开区债务规模将进一步扩大。

四、几点建议

经开区是我县经济发展的重要增长极，建立完善的县区财政体制，对凝聚县、区发展动力，激发县、区发展活力，促进全县经济和社会事业持续健康发展，具有十分重要的意义。为此建议：

1.合理划分财权与事权。合理划分事权，有利于建立规范、协调、透明、高效的行政管理体制，解决权责事项不统一、不规范问题。建议编制经开区和香隅镇权责清单，明确职能定位，减少职能交叉和缺位，更好地统一规划、统一建设和统一管理。待事权明确后，根据事权给予相应的财力保障，从财政体制上明确税源划分范围、税收分成比例、分类保障标准、财力基数等内容，确保经开区财力与事权支出同步可持续增长。要建立相应的激励和约束机制，调动经开区发展经济的积极性，增强自我保障能力，立足自身，滚动发展。同时，建议充分考虑香隅镇目前的财税状况，参照二类镇类型，独立核算香隅镇财力。

2.做大做强经开区经济总量。以中央环保督查为契机，淘汰一批能耗、安全、技术、环保不达标企业，集约有效资源，打造本土优势品牌，鼓励优势骨干企业做大做强，加快形成以经开区为承载、以大企业为带动、以大项目为支撑、以集群化为方向的新型化工体系，提升开发区集聚能力。探索发展总部经济模式，将引进外地企业总部与培育本土企业总部结合起来，着力培育具有核心竞争力、销售收入超亿元的企业群体，推动优势企业从传统产业向战略性新兴产业提升。建立和完善入区企业考核机制，真正将投资进度、投资强度、就业贡献、产品结构、环境影响等纳入企业的考核范围，规范入区项目管理，提高入区企业税收贡献率。对建成就停产和没有税收贡献的企业，采取限期转型或“腾笼换鸟”办法，督促其尽快产生效益；对按期完成合同投资、运行状况较好的企业，出台激励措施，鼓励新上项目扩大生产规模。

3.强化预算执行约束力。完善经开区预算收支管理，提高收入预算编制的科学性和准确性，细化支出预算编制。在预算执行中，强化税源管理，把握组织收入主动权；树立增收节支观念，压减一般性支出，严控“三公”经费、会议费等支出，切实降低行政运行成本；硬化支出预算执行约束，按程序办理预算调整，不随意追加支出。严格按财政体制进行资金调度，杜绝超财力调度资金。加强政府债务管理，设立债务台帐，建立债务化解机制，逐年消化历史债务，防范财政运行风险。

4.适时推进“区镇合一”的行政体制。根据党中央、国务院关于加强减少政府层级、优化资源配置、提高社会治理的行政区划体制建设的要求，结合调研组外出考察外地经开区“镇区合一”的先进经验来看，突破行政区域限制，建立经开区与香隅镇“区镇合一”的行政体制，将有利于科学规划产业布局，促进产城一体融合发展；有利于集中力量办大事，突出资源要素配置；有利于实现功能互补，推进城乡一化化进程；有利整合政府职能，提升公共服务水平等。建议县政府进一步统筹考虑经开区和香隅镇发展实际，在适当时候推进“区镇合一”行政体制。